Riserve: lavori in economia e ribasso

Domande: le prestazioni in economia come devono essere contabilizzate? devono essere pagate applicando il ribasso contrattuale?

In termini concreti, le lavorazioni inserite nelle liste settimanali quali prestazioni in economia (art. 14 del DM 49/2018) riguardano opere accessorie e di modesta entità, di difficile individuazione e/o quantificazione a livello progettuale, quindi originariamente indeterminate.

In tali situazioni, il DL (e quindi, in generale, la stazione appaltante) si avvale delle prestazioni dei mezzi e della manodopera dell’appaltatore, ordinando specifiche prestazioni che non saranno inserite in contabilità a misura.

Così, per esempio, se occorre realizzare il ripristino di un solo metro cubo di muratura in pietrame e malta (non previsto in progetto e resosi necessario nel corso dei lavori), mediante la rimozione di una piccola parte della muratura stessa e la sistemazione in sito, la prestazione non potrà essere pagata utilizzando la voce dell’opera compiuta (es: Realizzazione muratura in pietrame e malta…. – Euro/mc 200); il tutto liquidando 200 Euro – ribasso offerto.

E’ evidente che, in un caso del genere, il lavoro dovrà essere pagato tenendo in considerazione le effettive ore impiegate e i materiali utilizzati, da pagarsi appunto mediante la compilazione delle liste settimanali. Il tutto in ragione del fatto che l’effettivo impegno e costo della lavorazione, per l’appaltatore, sarà ben maggiore di 200 euro (ribassati), quale voce di “opera compiuta”

Il pagamento dei lavori in economia può avvenire in due modi:

Le ore in economia, nei termini esposti, devono essere soggette al ribasso offerto dall’appaltatore?

L’attuale normativa non ripropone la disciplina dell’art.179 del d.p.r.207/2010 la quale prevedeva che:

a) i lavori non dovevano essere pagati a misura;

b) il ribasso veniva applicato per i soli materiali;

c) la mano d’opera doveva essere pagata con prezzi correnti al momento dell’esecuzione;

d) il ribasso veniva applicato solo alle aliquote delle spese generali e dell’utile, per quanto concerneva la manodopera, mezzi e noli.

Nella sostanza, quindi, anche nell’attuale sistema normativo non pare corretto applicare per intero il ribasso d’asta sulle prestazioni in economia. Il legislatore è particolarmente attento sul rispetto delle norme in materia di tutela del personale e del costo del medesimo.

Risulterebbe del tutto assurdo che, a fronte di stringenti disposizioni sulla tutela della manodopera (anchein occasione del sub procedimento di verifica di anomalia), la stazione appaltante consentisse poi in fase esecutiva all’ente di soprassedere a tali principi liquidando prestazioni orarie fortemente inferiori ai minimi tabellari, applicando il ribasso sull’intero costo orario (ribasso che potrebbe anche risultare molto elevato).

Se per esempio il DL paga 10 ore in economia di operaio specializzato a 40 euro/ora, per un totale di 400 euro e poi applica il ribasso del 30%, arriverà a riconoscere il costo del personale in misura inferiore alle previsioni dei contratti collettivi (Euro 40 – 30% = Euro 28).

Negli stessi termini il Ministero (Parere del 14/4/2022)

D’altra parte il DLgs 50/2016 prevede una serie di norme a tutela dei lavoratori molto chiare:

Art. 30, comma 4. “Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quelle il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente”.

Art. 30, comma 6. “In caso di ritardo nel pagamento delle retribuzioni dovute al personale di cui al comma 5, il Responsabile Unico del Procedimento invita per iscritto il soggetto inadempiente, e in ogni caso l’affidatario, a provvedervi entro i successivi quindici giorni. Ove non sia stata contestata formalmente e motivatamente la fondatezza della richiesta entro il termine sopra assegnato, la stazione appaltante paga anche in corso d’opera direttamente ai lavoratori le retribuzioni arretrate, detraendo il relativo importo dalle somme dovute all’affidatario del contratto ovvero dalle somme dovute al Subappaltatore inadempiente nel caso in cui sia previsto il pagamento diretto ai sensi dell’art. 105”.

Art. 50, comma 1. “Per gli affidamenti dei contratti di concessione e di appalto di lavori e servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale, con particolare riguardo a quelli relativi a contratti ad alta intensità di manodopera, i bandi di gara, gli avvisi e gli inviti possono inserire, nel rispetto dei principi dell’Unione europea, specifiche clausole sociali volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato, prevedendo l’applicazione da parte dell’aggiudicatario, dei contratti collettivi di settore di cui all’art. 51 del DLgs 15 giugno 2015, n. 81. I servizi ad alta intensità di manodopera sono quelli nei quali il costo della manodopera è pari almeno al 50% dell’importo totale del contratto”.

Art.95 comma 10. “Nell’offerta economica l’operatore deve indicare i propri costi della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro ad esclusione delle forniture senza posa in opera, dei servizi di natura intellettuale e degli affidamenti ai sensi dell’articolo 36, comma 2, lettera a). Le stazioni appaltanti, relativamente ai costi della manodopera, prima dell’aggiudicazione procedono a verificare il rispetto di quanto previsto all’articolo 97, comma 5, lettera d)”.

Art. 97, comma 5. “La stazione appaltante richiede per iscritto, assegnando al concorrente un termine non inferiore a quindici giorni, la presentazione delle spiegazioni. Essa esclude l’offerta solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 4 o se ha accertato, con le modalità di cui al primo periodo, che l’offerta è anormalmente bassa in quanto: a) non rispetta gli obblighi di cui all’art. 30, comma 3; b) non rispetta gli obblighi di cui all’art. 105; c) sono incongrui gli oneri aziendali della sicurezza di cui all’art. 95, comma 9, comma 10, rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi e delle forniture; d) il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’art. 23, comma 16”.

Art. 105, comma 10. “Per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, in caso di ritardo nel pagamento delle retribuzioni dovute al personale dipendente dell’Esecutore o del Subappaltatore o dei soggetti titolari di subappalti e cottimi, nonché in caso di inadempienza contributiva risultante dal documento unico di regolarità contributiva, si applicano le disposizioni di cui all’art. 30, commi 5 e 6”.

Per giurisprudenza costante (ex multis CdS 11 febbraio 2022, n.1027), le predette disposizioni sono volte “…a garantire che negli appalti pubblici il lavoro sia adeguatamente remunerato, configurando come inattendibile un’offerta che rechi un basso costo della manodopera.”

A tal fine, prima dell’aggiudicazione, la stazione appaltante deve verificare che il costo del personale non sia inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle ministeriali: non sarebbe paradossale consentirle di violare proprio i medesimi obblighi che è chiamata a presidiare?

Le medesime argomentazioni valgono per mezzi e noli.

Quindi, nell’esempio sopra riportato, il costo orario di 40 euro sarà ribassato solo per la parte di spese generali ed utile, ovvero le aliquote che – aggiungendosi al prezzo orario – costituiscono gli unici elementi di stretta pertinenza dell’imprenditore:

Euro 40 depurato di utile (10%) e spese generali (15%) = Euro 31,62

Euro 40 – Euro 31,62 = Euro 8,37

Euro 8,37 – 30% (ribasso) = Euro 5,86

Euro 40 – 5,86 = Euro 34,14

ATTENZIONE. Non si deve, tuttavia, confondere il costo del lavoro nell’ambito delle prestazioni in economia rispetto al costo del personale previsto dall’art. 23, comma 16, del D.Lgs.50/2016, il quale dispone: “Nei contratti di lavori e servizi la stazione appaltante, al fine di determinare l’importo posto a base di gara, individua nei documenti posti a base di gara i costi della manodopera sulla base di quanto previsto nel presente comma”.

Tale costo, previsto dall’art. 23, concerne l’incidenza della manodopera delle lavorazioni indicate in progetto e l’operatore economico, ai sensi dell’art. 95, comma 10 del Codice, deve precisare nell’offerta economica il proprio valore. Le lavorazioni in economia, previste dall’art. 14 del DM 49/2018, attengono invece a prestazioni non definite compiutamente in progetto. Il DL in tale caso, liquiderà le attività computando le ore dei mezzi e degli operai.

Infine, in merito alla corretta applicazione, occorre tenere in considerazione che la somma a disposizione per le economie non è imputata (stante la sua natura) a lavorazioni già previste e progettate.

Ne consegue che, in sede di progettazione e della procedura di gara, diviene pressoché impossibile valutare quanta parte di tale somma sia costituita da manodopera, materiali, trasporti e noli.

Il bando di gara potrebbe, quindi, prevedere sulla base del capitolato una somma da destinare a tali prestazioni “indeterminabili a priori”.

Tale somma, se soggetta a ribasso iniziale, dovrebbe poi essere liquidata con le precisazioni sopra esposte, ovvero applicando il ribasso solo su spese generali ed utile.

Il capitolato speciale d’appalto dovrebbe disciplinare, in modo chiaro, le modalità di affidamento delle prestazioni in economia, precisando che, proprio in ragione della natura delle stesse, la loro esecuzione dovrà essere espressamente autorizzata dal DL o comunque riconosciuta dalla medesima sulla base di liste settimanali.